“十三五”以來(lái)地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度不斷提升，截至2021年，以土地出讓為主的財(cái)政收入占地方總收入的比重上升至42.5%，土地財(cái)政成為名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。土地財(cái)政對(duì)中國(guó)過(guò)去幾十年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起到了積極作用，但也同時(shí)伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、房?jī)r(jià)快速上漲、土地利用效率不高、地方政府隱性債務(wù)增加等一系列問(wèn)題。隨著我國(guó)人口規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化速度放緩，房地產(chǎn)投資速度將下滑至中低速增速區(qū)間，土地財(cái)政的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題將進(jìn)一步顯現(xiàn)。尤其是在房地產(chǎn)市場(chǎng)全面下行的當(dāng)下，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)值得高度關(guān)注。

一、地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)度不斷上升

土地財(cái)政作為地方政府預(yù)算外財(cái)政收入的重要補(bǔ)充，對(duì)緩解財(cái)政收入不足和籌集建設(shè)發(fā)展資金起到重要作用。從總量上看，廣義的土地財(cái)政占地方財(cái)政收入比重超過(guò)一半，是名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。土地財(cái)政是指與土地相關(guān)的財(cái)政收入，通?？梢酝ㄟ^(guò)以下三個(gè)口徑來(lái)衡量：狹義的口徑僅包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入；中口徑是在狹義口徑的基礎(chǔ)上，加上與土地直接相關(guān)和間接相關(guān)的稅費(fèi)收入；廣義的口徑除了包括上述部分以外，還包括以土地為抵押獲得的債務(wù)收入。2021年，地方政府通過(guò)土地出讓獲得收入為8.7萬(wàn)億元，占地方總收入的比重為42.5%。中口徑看，2021年與土地相關(guān)的稅收(房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅)為2.1萬(wàn)億元，占地方總收入比重為10.2%，加上土地出讓收入，中口徑統(tǒng)計(jì)下的土地財(cái)政收入占地方收入的比重已超過(guò)一半。2015年重點(diǎn)城市土地貸款總額高達(dá)11.3萬(wàn)億元，如果進(jìn)一步考慮土地抵押融資，那么土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的重要性將進(jìn)一步上升。

【資料圖】

“十三五”以來(lái)地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度不斷提升。2015年以來(lái)，土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重從不到三成上升至將近五成，年均增速約為13.2%，遠(yuǎn)高于同期一般公共預(yù)算收入年均6.9%的增速。一方面，2015年后房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)啟新一輪的上行周期，帶動(dòng)土地出讓收入以年均兩位數(shù)的增速上升。另一方面，實(shí)體經(jīng)濟(jì)更加注重高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增速回落至中高速增長(zhǎng)，以稅收為主的一般公共預(yù)算收入增速伴隨著經(jīng)濟(jì)增速下降而放緩。2015年的公共預(yù)算收入增速為9.4%，2021年已經(jīng)下降到了的4.8%(兩年平均增速)，加之積極的財(cái)政政策要求更加積極有為，地方政府預(yù)算內(nèi)收支平衡與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的矛盾更加突出。稅收收入增速放緩的同時(shí)土地財(cái)政收入受益于房地產(chǎn)上行周期而快速增加，加之地方政府彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口等多方面的因素，導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度不斷提升。

二、區(qū)域土地財(cái)政依賴(lài)程度分析

由于各地區(qū)間自然資源與要素稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與地方政府行為都存在差異，不同省市對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度有所不同?？紤]到地方政府土地出讓行為的主要目的是獲得巨額的土地出讓收入，“土地相關(guān)稅收”只是這一過(guò)程的衍生收入。因此，本文主要分析地方財(cái)政對(duì)狹義的土地財(cái)政即國(guó)有用地使用權(quán)出讓收入的依賴(lài)程度。

本文以土地出讓收入占地方政府綜合財(cái)政收入的比重來(lái)衡量土地財(cái)政依賴(lài)度。其中，為更加清晰地反應(yīng)土地出讓收入對(duì)地方政府可自由支配財(cái)力的重要性，將地方政府綜合財(cái)政收入等于地方一般公共預(yù)算收入加上政府性基金收入。

1.土地需求旺盛、土地價(jià)值高導(dǎo)致江蘇、浙江等省份土地財(cái)政依賴(lài)度高企

2021年江蘇和浙江的土地財(cái)政依賴(lài)度分別為54.1%和52.1%，位列31個(gè)省市(西藏除外)的前兩名，這意味著江蘇和浙江的綜合財(cái)力中有一半是來(lái)自于土地出讓收入。同樣位于東部的山東、福建的土地財(cái)政依賴(lài)度也接近五成，分別為47.5%和46.8%，位列第五名和第六名。經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，地方政府通過(guò)壟斷土地經(jīng)營(yíng)、行政化配置土地資源的方式快速獲得原始資本的積累，從而推動(dòng)我國(guó)低成本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。而東部沿海憑借其先天的區(qū)位條件率先利用土地財(cái)政這一手段實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)反過(guò)來(lái)又會(huì)帶來(lái)新一輪城市用地需求，提升土地價(jià)值，刺激土地財(cái)政規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)張。當(dāng)前東部省份的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平遠(yuǎn)超中西部地區(qū)，存在更為旺盛的用地需求，土地出讓價(jià)格很高，自然其土地出讓收入就會(huì)更高。

2.中西部省份土地財(cái)政依賴(lài)度各異，大部分集中在30%至50%之間

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021年貴州、湖北、江西、安徽、四川、重慶、廣西以及吉林的土地財(cái)政依賴(lài)度在40%至50%的高度依賴(lài)區(qū)間；河南、陜西、河北、湖南及青海的土地財(cái)政依賴(lài)度在30%至40%的中度依賴(lài)區(qū)間。另一些西部省份的土地財(cái)政依賴(lài)度較低，比如新疆、寧夏、黑龍江和內(nèi)蒙，其土地財(cái)政依賴(lài)度低于20%。

中西部省份土地財(cái)政依賴(lài)度高企的原因與東部省份并不相同。如果說(shuō)東部地區(qū)土地財(cái)政依賴(lài)度高企是由于土地資源有限，地價(jià)高造成的；那么中西部地區(qū)更多地是為了補(bǔ)充預(yù)算外收入、推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成的。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)體量較大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加偏向于以工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)，地方政府的稅收基數(shù)穩(wěn)定且充實(shí)，使得地方政府的財(cái)政資金比較充裕，不必主動(dòng)地去依靠土地來(lái)獲得額外的資金支持。但東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的完備性、城市的多功能性使得土地需求旺盛，土地價(jià)格高企，因此出現(xiàn)東部沿海省份土地財(cái)政收入很高的現(xiàn)象。2021年廣州、浙江和江蘇的財(cái)政自給率分別為77%、75%、和68%，位于除北京、上海外的省市排名的前三位，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均53%的財(cái)政自給率，較高的財(cái)政自給率說(shuō)明該地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)繁榮，地方財(cái)政的“造血能力”較強(qiáng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化吸引大量的土地需求。2021年江蘇、浙江第一產(chǎn)業(yè)增加值占比僅為5%以下，第三產(chǎn)業(yè)增加值占比高達(dá)50%以上；第二產(chǎn)業(yè)中，通訊、電子機(jī)械、交通運(yùn)輸?shù)戎圃鞓I(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)較強(qiáng)，在全國(guó)排名靠前，較為先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)群持續(xù)不斷地吸引著投資需求及土地需求。從某種意義上說(shuō)，東部沿海省份的土地財(cái)政依賴(lài)度很高的現(xiàn)象是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的一種表現(xiàn)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的中部和西部地區(qū)，由于地方政府預(yù)算內(nèi)的稅收收入較少，不能滿(mǎn)足財(cái)政的需要，無(wú)法十分有利地支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，中西部省份正在復(fù)制東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的模式。即地方政府利用土地資源的稟賦優(yōu)勢(shì)，通過(guò)主動(dòng)擴(kuò)大土地出讓規(guī)模，以一系列優(yōu)惠政策吸引并承接制造業(yè)等一些東部沿海省份產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移。同時(shí)快速發(fā)展房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)增加土地出讓收入。工業(yè)用地和住宅用地同時(shí)大規(guī)模出讓導(dǎo)致土地出讓收入增加，土地財(cái)政依賴(lài)度走高。部分西部省市土地財(cái)政依賴(lài)度較低，原因可能是這些省市較其他省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相對(duì)落后，土地開(kāi)發(fā)利用不充分、土地需求低迷、土地價(jià)值偏低，導(dǎo)致西部地區(qū)土地出讓收入較少。

3.從城市角度看，北上深土地財(cái)政依賴(lài)度較輕，二線(xiàn)城市土地財(cái)政依賴(lài)度最高

城市之間土地財(cái)政依賴(lài)度分化顯著?！巴恋刎?cái)政庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)”指出，隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度會(huì)呈現(xiàn)先提高后下降的倒U型特征。這主要是因?yàn)榘殡S著經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，地方財(cái)政稅收收入的增加足以促進(jìn)其降低對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)。特別是對(duì)于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化到達(dá)飽和階段的地區(qū)而言，地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)度會(huì)呈現(xiàn)平緩或下降的趨勢(shì)。另一方面，優(yōu)質(zhì)土地的高度稀缺性、有限性及不可再生性決定了地方財(cái)政對(duì)土地出讓收入階段性依賴(lài)的特點(diǎn)。一線(xiàn)城市已經(jīng)跨過(guò)“土地財(cái)政庫(kù)茲曲線(xiàn)”閾值，其土地財(cái)政依賴(lài)度較低，北上深僅為29.4%、30.6%和20.1%。得益于城市優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，其中北上第三產(chǎn)業(yè)增加值占比超過(guò)70%，達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，稅收收入相對(duì)充足，其土地出讓收入占比較低。二線(xiàn)城市土地財(cái)政依賴(lài)度在各線(xiàn)城市中最高，仍未跨越曲線(xiàn)閾值。其中，杭州、南京、昆明、武漢、太原、合肥、西安、鄭州等城市的土地財(cái)政依賴(lài)度均超過(guò)50%。過(guò)去十年，大部分二線(xiàn)城市處于城市快速發(fā)展期，土地供需雙旺，土地出讓收入較高，土地財(cái)政依賴(lài)度在各線(xiàn)城市中最高。三線(xiàn)城市土地財(cái)政依賴(lài)度較高。三四線(xiàn)城市自身經(jīng)濟(jì)體量有限，稅收基數(shù)較為薄弱，但在棚改帶動(dòng)下，部分城市土地出讓收入大幅增長(zhǎng)，疊加當(dāng)前財(cái)政收支缺口較大，三線(xiàn)城市更具備通過(guò)賣(mài)地提升財(cái)政收入的動(dòng)力，南寧、溫州、珠海、常州對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度都超過(guò)了40%。

三、土地財(cái)政收入大幅下降對(duì)地方財(cái)政的影響

伴隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)全面下行，2022年以來(lái)土地出讓收入連續(xù)下跌，且跌幅仍在擴(kuò)大。受房地產(chǎn)市場(chǎng)下行以及供地節(jié)奏推遲的影響，1-11月國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比下降24.4%，創(chuàng)下該數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以來(lái)最長(zhǎng)連跌。年初以來(lái)，中央和地方出臺(tái)多項(xiàng)穩(wěn)樓市政策，但居民購(gòu)房信心和購(gòu)房意愿仍未得到實(shí)質(zhì)性好轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于筑底期間，土地市場(chǎng)還未出現(xiàn)明顯回暖信號(hào)。截至2022年11月，100大中城市供應(yīng)土地占地面積同比下降3.4%，成交土地占地面積下降3.1%，土地溢價(jià)率仍在歷史低位徘徊。根據(jù)當(dāng)前土地市場(chǎng)運(yùn)行情況，預(yù)計(jì)今年全年土地出讓收入可能減少約2萬(wàn)億元，下降20%。土地財(cái)政收入劇烈減少帶來(lái)三方面負(fù)面影響。

一是加大地方財(cái)政收支矛盾。受疫情沖擊以及大規(guī)模增值稅留抵退稅、樓市和土地市場(chǎng)低迷等影響，今年地方財(cái)政收入明顯下滑。而民生、疫情防控、償債等剛性支出壓力不減，地方財(cái)政收支矛盾加大。截至2022年11月，全國(guó)地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入約10萬(wàn)億元，按自然口徑計(jì)算下降3.0%。國(guó)有土地使用權(quán)出讓收5.1萬(wàn)億元，僅完成全年預(yù)算的62%，低于前2年同期的均值88%。同時(shí)，土地出讓收入下降導(dǎo)致平衡預(yù)算收入的政府性基金調(diào)入資金下降。截至2022年11月，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支差額為-2432億元。地方財(cái)政收支不平衡，尤其是政府性基金收入大幅下滑，直接導(dǎo)致地方財(cái)政總體壓力上升到前所未有的狀態(tài)。

二是地方政府償債壓力增加。土地出讓收入下降致使地方政府負(fù)債率進(jìn)一步增加，償債風(fēng)險(xiǎn)提升。一方面，由于土地出讓收入是地方政府專(zhuān)項(xiàng)債償債收入的重要來(lái)源，在土地出讓收入持續(xù)大幅下滑的背景下，專(zhuān)項(xiàng)債償還風(fēng)險(xiǎn)隨之增大。截至2022年下半年，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券余額已突破20萬(wàn)億元。結(jié)合當(dāng)前土地市場(chǎng)形勢(shì)，預(yù)計(jì)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)到期還本保障倍數(shù)在今年將下滑至3.5倍，遠(yuǎn)低于2020和2021年的5.11和5.27倍，償債風(fēng)險(xiǎn)有所上升。另一方面，政府返還的土地出讓金直接影響到城投公司的償債能力。土地出讓收入下降抬升地方負(fù)債率，城投再融資能力下降，或?qū)е鲁峭豆境霈F(xiàn)債務(wù)違約的可能，特別是土地財(cái)政依賴(lài)度和債務(wù)率“雙高”區(qū)域的弱資質(zhì)平臺(tái)的償付壓力將隨著土地出讓收入下降而不斷增加。

三是隨著地方財(cái)政收支矛盾加大和償債壓力增加，地方政府穩(wěn)增長(zhǎng)能力受到削弱。雖然從長(zhǎng)期來(lái)看，傳統(tǒng)的以賣(mài)地獲得一次性收入土地財(cái)政需要轉(zhuǎn)型，地方政府需要逐漸降低對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。但在轉(zhuǎn)型完成前，短期內(nèi)土地出讓收入下降幅度過(guò)大仍會(huì)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)帶來(lái)負(fù)面沖擊。土地出讓收入是政府基建投資的重要資金來(lái)源，土地出讓收入大幅縮減將制約基建投資增速。一方面，政府性基金支出中，直接用于基建投資的比例約為20%，占基建投資資金來(lái)源的20%；另一方面，有大約七成的政府性支出用于征地和拆遷、土地開(kāi)發(fā)，這里面有相當(dāng)部分用于后續(xù)公路修建、水電通信設(shè)施等市政公用設(shè)施建設(shè)方面。經(jīng)測(cè)算，假設(shè)2022年政府性基金收入減少2萬(wàn)億，那么用于基建投資資本金將減少約4000億，導(dǎo)致基建投資增速少增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)。土地出讓收入大幅減少將削弱地方政府撬動(dòng)消費(fèi)的力度。當(dāng)前，受疫情反復(fù)等多方面影響，消費(fèi)貢獻(xiàn)率有所下降，消費(fèi)預(yù)期轉(zhuǎn)弱。2022年前三季度，最終消費(fèi)支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率僅為41.3%，遠(yuǎn)低于2021年消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)65.4%的水平。鑒于當(dāng)前財(cái)政收支平衡壓力較大，通過(guò)財(cái)政政策發(fā)放消費(fèi)券鼓勵(lì)私人部分消費(fèi)以及補(bǔ)貼受疫情影響嚴(yán)重的服務(wù)業(yè)的力度都會(huì)受到不同程度的制約。

四、土地財(cái)政面臨的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)

在土地出讓收入大幅下降的情況下，從中長(zhǎng)期看，地方政府的土地財(cái)政正在面臨不斷增大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

財(cái)政收支壓力擴(kuò)大導(dǎo)致地方政府難以主動(dòng)降低對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。除財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增速放緩等因素外，疫情反復(fù)進(jìn)一步加大了地方政府財(cái)政收支平衡的壓力。地方政府財(cái)政收支缺口不斷加大，平衡財(cái)政收支與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的矛盾也更加突出。在這樣的背景下，想方設(shè)法增加土地財(cái)政的收入成為了地方政府的不二選擇，在沒(méi)有找到更好地解決辦法之前，地方政府主動(dòng)降低對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)的可能性較小。

未來(lái)城鎮(zhèn)化速度放緩、潛在置業(yè)人口下降縮減土地需求，土地財(cái)政將難以為繼。土地財(cái)政支持了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期階段的發(fā)展，而工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的持續(xù)提升則衍生出了大量的土地需求，支撐了大規(guī)模的土地面積順利出讓?zhuān)於说胤秸@取巨額土地出讓收入的基礎(chǔ)。但隨著未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化減速、人口年齡結(jié)構(gòu)老化，土地需求將會(huì)面臨收縮的壓力，土地出讓收入也將會(huì)受到較大的沖擊。2021年我國(guó)城鎮(zhèn)化率是64.7%，進(jìn)入到城鎮(zhèn)化中后期階段，城鎮(zhèn)化率增速為1.3%，較2020年下降0.58個(gè)百分點(diǎn)，較“十三五”期間平均增速下降1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化增速呈現(xiàn)不斷下降的趨勢(shì)。2020年我國(guó)60歲以上老年人占比已達(dá)到18.7%，總和生育率下降至1.3的極低水平?？焖倮淆g化和超低生育率將導(dǎo)致我國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)不斷老化，這也意味著潛在購(gòu)房群體規(guī)模在收縮，住房需求將會(huì)受到?jīng)_擊，房地產(chǎn)投資年均增速將會(huì)下滑至5%左右的中等水平，土地成交面積增速也受此影響。長(zhǎng)期來(lái)看，土地成交面積增速將放緩，土地財(cái)政難以為繼。其中，自身“造血”能力不足，土地需求偏弱的西部地區(qū)將率先面臨土地出讓收入大幅下降的問(wèn)題。

土地財(cái)政需求將持續(xù)推升地價(jià)，埋下房?jī)r(jià)進(jìn)一步上漲的種子。回顧近些年土地市場(chǎng)的表現(xiàn)，2018年之前土地供應(yīng)面積與供應(yīng)土地掛牌均價(jià)走勢(shì)一致，而在2018年之后土地供應(yīng)面積與土地供應(yīng)掛牌均價(jià)之間的關(guān)系出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，供應(yīng)面積與地價(jià)之間呈現(xiàn)出相反的走勢(shì)。2018年，棚改推動(dòng)的房地產(chǎn)上行周期觸頂開(kāi)始回落，隨后房地產(chǎn)進(jìn)入2010年以來(lái)第四輪的下行周期。與前三輪周期運(yùn)行背景不同的是，第四輪房地產(chǎn)下行周期既面臨著居民端潛在購(gòu)房人口規(guī)模收縮、居民收入增速下降的情況，還面臨著地方政府財(cái)政收支平衡壓力倍增的情況，這意味著土地成交面積增速將弱于以往，但地方政府對(duì)增加預(yù)算外收入的需求反而比過(guò)去更為迫切。在這種情況下，提高地價(jià)將有利于減緩?fù)恋爻鲎尶偸杖胂陆档乃俣取?019年土地供應(yīng)面積同比(12個(gè)月移動(dòng)平均)下降0.7%，較2018年大幅回落17.2個(gè)百分點(diǎn)，而土地掛牌均價(jià)同比增長(zhǎng)16%，較2018年增加10個(gè)百分點(diǎn)；同樣的現(xiàn)象發(fā)生在2021年，2021年土地供應(yīng)面積和掛牌均為同比增速分別為-3.5%和8%，其中面積增速較2020年回落10.6個(gè)百分點(diǎn)，均價(jià)增速反而上升7個(gè)百分點(diǎn)，地價(jià)的上升為未來(lái)房?jī)r(jià)上漲埋下了伏筆。

區(qū)域間土地價(jià)值分化將導(dǎo)致收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。各省市間人口遷移方向的差異性導(dǎo)致土地價(jià)值進(jìn)一步分化。通常經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、公共基礎(chǔ)設(shè)施越完備的城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引力越強(qiáng)。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，未來(lái)我國(guó)流動(dòng)人口將進(jìn)一步向一線(xiàn)城市和強(qiáng)二線(xiàn)城市聚集，從而增加這些城市的土地需求，提升其土地價(jià)值。同理具有較大人口流失壓力的城市土地需求會(huì)被減弱，土地價(jià)值降低，房企在這些城市拿地的意愿也會(huì)下降。截至2022年7月，一線(xiàn)城市和二線(xiàn)城市的土地掛牌均價(jià)(12MA)同比分別增長(zhǎng)28%和1%，而三線(xiàn)城市卻下跌了18個(gè)百分點(diǎn)，區(qū)域之間的土地價(jià)值分化明顯。由于土地價(jià)值和收入直接影響到地方政府融資規(guī)模和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，土地價(jià)值分化將導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民財(cái)富積累速度的差距進(jìn)一步加大。

五、政策建議

從中長(zhǎng)期看，我國(guó)地方政府普遍存在的土地財(cái)政面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)，需要實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)財(cái)政體制改革和土地制度改革，改善相關(guān)金融機(jī)制；解放思想，對(duì)癥下藥，積極行動(dòng)，有效應(yīng)對(duì)，扭轉(zhuǎn)土地財(cái)政的不良發(fā)展態(tài)勢(shì)。未來(lái)需要重點(diǎn)解決三個(gè)問(wèn)題，優(yōu)化中央和地方的財(cái)政關(guān)系、開(kāi)辟地方可持續(xù)性稅源、拓展地方政府融資渠道。

一是深化財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革。二十大明確指出要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。按照此要求，未來(lái)需要圍繞完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，合理劃分中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，形成權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方的財(cái)政關(guān)系，推動(dòng)形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。既要理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，明確中央與地方的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；也要完善省以下的財(cái)政體制，推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，增強(qiáng)基層保障能力。

二是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。應(yīng)結(jié)合各地財(cái)政收支情況，加大對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)的支持力度，均衡地區(qū)間財(cái)力差距。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤相關(guān)政策，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付分配中常住人口折算比例，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與人口流動(dòng)方向一致。完善轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付預(yù)算下達(dá)，確保轉(zhuǎn)移支付資金使用效益。

三是加快開(kāi)辟地方可持續(xù)性稅源，發(fā)展和健全地方稅體系。二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，未來(lái)將注重健全地方稅、直接稅體系，深化財(cái)稅改革。一是健全地方稅體系，培育地方稅源。完善地方稅稅制，按照中央與地方收入劃分改革方案，后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。二是健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，逐步提高其占稅收收入比重，積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革。尤其是應(yīng)加快步伐推進(jìn)財(cái)產(chǎn)稅立法和征收。三是通過(guò)立法授權(quán)，適當(dāng)擴(kuò)大省級(jí)稅收管理權(quán)限，依法確定地方稅具體稅率、稅收優(yōu)惠政策等事項(xiàng)。

四是拓寬地方政府融資渠道。進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，有效發(fā)揮政府債務(wù)融資的積極作用，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)。根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，合理確定各地方地方政府債務(wù)限額。完善政府債券發(fā)行管理機(jī)制，優(yōu)化地方政府債券品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)行長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)債券。鼓勵(lì)和適度推動(dòng)地方政府發(fā)行人民幣離岸債券，促進(jìn)地方債市場(chǎng)與國(guó)際接軌，推動(dòng)離岸人民幣債券市場(chǎng)發(fā)展。引入社會(huì)資本，拓寬項(xiàng)目資金來(lái)源，充分發(fā)揮各類(lèi)投資主體的優(yōu)勢(shì)，降低政府融資壓力，提高地方政府財(cái)政效率。

五是加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶持力度，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。二十大報(bào)告要求深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)提高政策精準(zhǔn)性和有效性，縮小地區(qū)間的發(fā)展差距。因此應(yīng)加大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并通過(guò)頒布一系列特定的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)人才向西部流動(dòng)。加快構(gòu)建各區(qū)域間融合互動(dòng)發(fā)展新模式，優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制，開(kāi)展對(duì)口支援，更好地促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同發(fā)展。