近日，“微軟內(nèi)部調(diào)查顯示約六成員工反對(duì)收購(gòu)TikTok”的消息頗引人關(guān)注。在這筆連微軟員工都認(rèn)為“不道德”的交易背后，暗藏著一個(gè)美國(guó)政府部門(mén)的“神秘殺手”——美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS，簡(jiǎn)稱(chēng)“美國(guó)外資委”)。美國(guó)政府在TikTok問(wèn)題上，先威脅封殺，后強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)，成立已45年、跨部門(mén)的CFIUS在其中扮演了什么角色?回顧過(guò)去幾年，因遭遇CFIUS審查而投資失利的中資企業(yè)中既有國(guó)有企業(yè)也有民營(yíng)企業(yè)。特朗普政府更是對(duì)CFIUS委以重任，甚至有官員在出訪時(shí)還慫恿過(guò)一些盟國(guó)建立與CFIUS類(lèi)似的制度來(lái)審查中國(guó)投資。有歐美媒體直言：“2.0版CFIUS是美國(guó)針對(duì)中國(guó)的工具之一”。而在中國(guó)學(xué)者看來(lái)，CFIUS完全就是“貫徹白宮意圖的辦事員”。

一個(gè)高深莫測(cè)的“交易殺手”

美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)英文全稱(chēng)為“The Committee on Foreign Investment in theUnited States”，其總部設(shè)在位于華盛頓特區(qū)的財(cái)政部大樓里?！董h(huán)球時(shí)報(bào)》記者去財(cái)政部采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，那里戒備森嚴(yán)，入口處有持槍警衛(wèi)把守。CFIUS是依據(jù)1950年《國(guó)防生產(chǎn)法案》第721條的規(guī)定，1975年由時(shí)任福特總統(tǒng)頒發(fā)11858號(hào)行政命令而成立的。上世紀(jì)70年代，一些產(chǎn)油國(guó)用大量資金購(gòu)買(mǎi)美國(guó)資產(chǎn)，因此引發(fā)美國(guó)人擔(dān)憂(yōu)。成立45年來(lái)，CFIUS已發(fā)展為涉及美國(guó)十多個(gè)政府部門(mén)的跨部委機(jī)構(gòu)，成員由財(cái)政部、司法部、國(guó)土安全部、商務(wù)部、國(guó)防部、國(guó)務(wù)院、能源部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室以及科技政策辦公室的負(fù)責(zé)人組成。

“高深莫測(cè)”“美國(guó)最不透明機(jī)構(gòu)之一”“美國(guó)情報(bào)、軍事機(jī)構(gòu)之外的秘密武器”，這些都是4年前國(guó)際輿論描述CFIUS時(shí)常用的字眼。這是因?yàn)镃FIUS有非常嚴(yán)格的保密條款，從來(lái)不對(duì)涉案企業(yè)以及相關(guān)案例的審查過(guò)程公開(kāi)發(fā)表看法。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部提供的信息，對(duì)大部分外資案，CFIUS一般會(huì)在最初的30天時(shí)間里完成審核。在某些情況下，CFIUS可能會(huì)對(duì)交易啟動(dòng)調(diào)查，但必須在45天之內(nèi)完成。

“當(dāng)許多人批評(píng)美國(guó)總統(tǒng)特朗普對(duì)字節(jié)跳動(dòng)的威脅違規(guī)時(shí)，卻忽視了CFIUS的作用。”德國(guó)《商報(bào)》4日稱(chēng)，CFIUS最近幾年一直在審查這家中國(guó)企業(yè)2017年收購(gòu)Musical.ly視頻應(yīng)用的交易，“按照其不透明原則，TikTok的命運(yùn)顯然已掌握在CFIUS和特朗普的手中”。德國(guó)媒體對(duì)CFIUS并不陌生?！斗ㄌm克福匯報(bào)》去年6月曾刊文形容CFIUS是“一些國(guó)際企業(yè)首席財(cái)務(wù)官眼中變幻莫測(cè)的黑匣子”，原因就是它“缺乏透明度”，受影響的公司通常不知道為什么會(huì)被它禁止交易。2017年11月，CFIUS以安全為由，拒絕中國(guó)科瑞集團(tuán)收購(gòu)德國(guó)血漿產(chǎn)品生產(chǎn)商生物測(cè)試公司(Biotest)，因?yàn)楹笳咴诿绹?guó)有分公司。為此，Biotest只好先出售其美國(guó)分公司，并損失了部分利潤(rùn)。2018年1月，中德企業(yè)終于掃除障礙，繞過(guò)美國(guó)監(jiān)管，完成收購(gòu)。一些國(guó)際媒體議論紛紛，有的說(shuō)CFIUS險(xiǎn)些充當(dāng)“交易殺手”， 有的則強(qiáng)調(diào)這是中資國(guó)際收購(gòu)的成功范本。Biotest首席財(cái)務(wù)官邁克爾·拉姆羅斯表示：“在當(dāng)今的商業(yè)政策環(huán)境中，與CFIUS達(dá)成務(wù)實(shí)的解決方案變得越來(lái)越困難，一方面要考慮到保護(hù)國(guó)家安全利益，另一方面又要保證投資者在經(jīng)濟(jì)上的合理性。”

德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)去年12月還向德國(guó)企業(yè)發(fā)出警告稱(chēng)，CFIUS的權(quán)限已經(jīng)擴(kuò)大，從2014年到2018年，CFIUS審查了627筆收購(gòu)案，且“總統(tǒng)的決定具有約束力，不能在法律上提出質(zhì)疑”。特朗普2017年和2018年已阻止兩項(xiàng)交易：中國(guó)企業(yè)競(jìng)購(gòu)美國(guó)芯片制造商萊迪思半導(dǎo)體和博通斥資1170億美元收購(gòu)高通。

中國(guó)商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，從近些年的案例看，CFIUS主要限制的是中國(guó)和某些中東國(guó)家的對(duì)美投資，這些國(guó)家的特點(diǎn)是社會(huì)制度與美國(guó)差異比較大，并有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)美國(guó)開(kāi)展大規(guī)模投資。而CFIUS對(duì)來(lái)自一些歐洲國(guó)家的投資限制則相對(duì)寬松。他提到，針對(duì)中國(guó)的投資限制最早的案例是1990年，當(dāng)時(shí)的老布什總統(tǒng)根據(jù)CFIUS建議，簽署總統(tǒng)令阻止中國(guó)航空技術(shù)進(jìn)出口公司購(gòu)買(mǎi)美國(guó)西雅圖飛機(jī)零部件制造商MAMCO公司。梅新育表示，CFIUS的判斷主要取決于美國(guó)政府內(nèi)部各部門(mén)的討論，實(shí)際上沒(méi)有非常確定的法律條文，過(guò)程也不透明。

正處在歷史性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)?

“一切都與CFIUS有關(guān)，它是特朗普政府涉華交易的‘看門(mén)狗’。”彭博社2月14日這樣刊文稱(chēng)。文章說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)對(duì)海外投資者傳遞的信息都是“美國(guó)的商業(yè)開(kāi)放”，但高喊“美國(guó)優(yōu)先”的特朗普政府已作出改變，“神秘莫測(cè)”的CFIUS成了工具之一，“在緊閉的門(mén)后運(yùn)轉(zhuǎn)”。過(guò)去幾年，CFIUS擁有更多更大的權(quán)力，已使投資者，尤其是中國(guó)投資者對(duì)美國(guó)企業(yè)的一些收購(gòu)受挫。

CFIUS主席由美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任。美現(xiàn)任財(cái)長(zhǎng)姆努欽曾是特朗普競(jìng)選團(tuán)隊(duì)首席籌款人，2017年出任財(cái)長(zhǎng)后就開(kāi)始著手對(duì)CFIUS進(jìn)行改革。2018年8月，美國(guó)政府頒布的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》被外界視為CFIUS機(jī)構(gòu)成立40多年來(lái)最重大的法案修訂。相關(guān)法案要求CFIUS更加嚴(yán)格審查外資收購(gòu)美國(guó)公司，并對(duì)外國(guó)投資美國(guó)企業(yè)提供國(guó)家安全評(píng)估報(bào)告。英國(guó)廣播公司14日稱(chēng)，該法案出爐的推動(dòng)力是，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)企業(yè)通過(guò)投資和并購(gòu)獲取美國(guó)的新技術(shù)。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》稱(chēng)，美國(guó)“《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》的出臺(tái)，標(biāo)志著一個(gè)時(shí)代的結(jié)束：“國(guó)家安全而非經(jīng)濟(jì)利益，已成為左右在美外國(guó)投資的關(guān)鍵因素。”文章稱(chēng)，CFIUS自上世紀(jì)70年代以來(lái)就負(fù)責(zé)審查海外投資對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響，但其一直傾向于“將經(jīng)濟(jì)利益置于潛在風(fēng)險(xiǎn)之上”，而新法案是CFIUS機(jī)構(gòu)40年來(lái)最重大的法案修訂，標(biāo)志著一種轉(zhuǎn)變，美國(guó)政府開(kāi)始重新定位美國(guó)企業(yè)的位置。從2018年11月10日起，美國(guó)財(cái)政部實(shí)施新規(guī)，要求外國(guó)投資者在美進(jìn)行投資交易時(shí)，凡涉及美國(guó)27個(gè)行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)都必須提交給CFIUS進(jìn)行“國(guó)家安全評(píng)估”。這些行業(yè)包括半導(dǎo)體、電信和防務(wù)等。違反規(guī)定者將面臨罰款，最高額可能與擬定的交易金額相同。

美國(guó)《財(cái)富》雜志網(wǎng)站今年1月刊文稱(chēng)，隨著美國(guó)財(cái)政部發(fā)布針對(duì)中國(guó)企業(yè)對(duì)美關(guān)鍵領(lǐng)域科技企業(yè)投資的新規(guī)，CFIUS的審查范圍也急劇擴(kuò)大，而這些新規(guī)的最終結(jié)果就是“終止美國(guó)企業(yè)對(duì)中國(guó)投資者的依賴(lài)”。文章稱(chēng)，新的監(jiān)管規(guī)定不限于美國(guó)的國(guó)防、航空航天，還包括美國(guó)的科技優(yōu)勢(shì)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和敏感數(shù)據(jù)等。

7月15日，美國(guó)財(cái)政部助理部長(zhǎng)托馬斯·費(fèi)多在有關(guān)CFIUS發(fā)展前景的會(huì)議上做主旨發(fā)言，他開(kāi)門(mén)見(jiàn)山地說(shuō)：“作為負(fù)責(zé)投資安全的助理部長(zhǎng)，我的工作重點(diǎn)特別放在CFIUS身上。2018年頒布的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》巧妙地設(shè)立了這一職位，可以更好地領(lǐng)導(dǎo)CFIUS。CFIUS的任務(wù)是在保護(hù)國(guó)家安全的前提下支持外國(guó)對(duì)美投資，對(duì)此，我們毫不含糊。該法案頒布以來(lái)，CFIUS已清理了價(jià)值近4000億美元的交易。”

擁有法學(xué)博士學(xué)位的費(fèi)多，曾在財(cái)政部下屬的海外資產(chǎn)控制辦公室工作過(guò)7年，該機(jī)構(gòu)是主要負(fù)責(zé)開(kāi)展和執(zhí)行美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)構(gòu)。在發(fā)言中，他還提到自己從事法律職業(yè)之前在美國(guó)海軍服役的經(jīng)歷，大談如果一些尖端技術(shù)和控制系統(tǒng)出現(xiàn)問(wèn)題，將給美國(guó)海軍帶來(lái)致命打擊。費(fèi)多繼而話鋒一轉(zhuǎn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)外投資對(duì)國(guó)防工業(yè)的影響，而“外國(guó)投資并不總是良性的”。他表示，一些外國(guó)投資“表面上是私營(yíng)公司執(zhí)行的產(chǎn)業(yè)政策”，但通常有外國(guó)政府的背景，是在補(bǔ)貼或其他激勵(lì)措施的支持下實(shí)施的。用費(fèi)多的話來(lái)說(shuō)，CFIUS處在“歷史性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，這兩年員工擴(kuò)編了，工作量也大了，在提高效率的同時(shí)警覺(jué)度也在提高。他最后提到，美國(guó)及其盟友的技術(shù)優(yōu)勢(shì)可能被侵蝕，有的國(guó)家想要取代美國(guó)，如“中國(guó)計(jì)劃2030年成為人工智能發(fā)展的全球領(lǐng)導(dǎo)者”。因此，“從更廣泛的角度來(lái)看，考慮到新的十年，美國(guó)及其伙伴國(guó)面臨著加速的技術(shù)變革和高度復(fù)雜的國(guó)家安全挑戰(zhàn)”。

對(duì)國(guó)企和私企都一樣

據(jù)美國(guó)企業(yè)研究所統(tǒng)計(jì)，由于美國(guó)政府加強(qiáng)審查，中國(guó)在美投資已從2016年高峰時(shí)的530億美元下降到2019年的32億美元。CFIUS新發(fā)布的報(bào)告顯示，隨著美中關(guān)系日益惡化，其中與中國(guó)企業(yè)有關(guān)的案例數(shù)已從2017年的60個(gè)、2018年的55個(gè)降至2019年的25個(gè)。盡管如此，中國(guó)企業(yè)案例總數(shù)140起，仍居各國(guó)之首，占總數(shù)的1/5。費(fèi)多也表示，盡管中國(guó)對(duì)美投資2016年達(dá)到峰值后已大幅減少，但CFIUS還是收到大量中國(guó)收購(gòu)方的通知和聲明。

在梅新育看來(lái)，對(duì)一些中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果被扣上帽子，就很難擺脫，可以說(shuō)是“匹夫無(wú)罪，懷璧其罪”。當(dāng)然，中國(guó)企業(yè)不乏與CFIUS打交道成功的案例。如2013年，雙匯公司通過(guò)CFIUS審核，成功收購(gòu)美國(guó)史密斯菲爾德公司。但讓人印象深刻的，更多還是中企遭遇挫折的案例。華為曾計(jì)劃收購(gòu)美國(guó)3Leaf公司的專(zhuān)利技術(shù)，但CFIUS認(rèn)為此舉會(huì)“威脅美國(guó)安全”，最終導(dǎo)致華為2011年2月撤銷(xiāo)該交易。2018年1月初，因遲遲未能獲得CFIUS許可，美國(guó)金融科技公司速匯金與阿里巴巴旗下的螞蟻金服相關(guān)并購(gòu)事宜正式終止。2019年3月，CFIUS以“威脅美國(guó)國(guó)家安全”為由，迫使一家中國(guó)公司出售此前收購(gòu)的美國(guó)同性交友應(yīng)用Grindr。美國(guó)媒體分析說(shuō)，美國(guó)罕見(jiàn)地強(qiáng)迫中國(guó)企業(yè)出售已完成的收購(gòu)，這是因?yàn)?ldquo;個(gè)人信息被美國(guó)政府視為國(guó)家安全因素”。

曾有長(zhǎng)期跟蹤中國(guó)對(duì)外投資的美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)：“CFIUS審查的關(guān)鍵是要看中國(guó)企業(yè)的資金來(lái)自哪里。”以往美國(guó)外資委在審查中企收購(gòu)案時(shí)，對(duì)國(guó)企和私營(yíng)企業(yè)是區(qū)別對(duì)待的，但現(xiàn)在看來(lái)已是‘一視同仁’。奧巴馬任期內(nèi)，中國(guó)民企三一重工收購(gòu)的美國(guó)風(fēng)電項(xiàng)目因“過(guò)于靠近美國(guó)海軍訓(xùn)練設(shè)施”而被阻止，三一重工發(fā)起挑戰(zhàn)，狀告美國(guó)政府和CFIUS并勝訴。當(dāng)時(shí)有分析說(shuō)，三一重工勝訴與聘請(qǐng)的超級(jí)律師團(tuán)有關(guān)，有的律師“專(zhuān)注于美國(guó)最高法院、上訴、政府調(diào)查以及國(guó)家安全等案件”。

“CFIUS自2018年以來(lái)已進(jìn)入2.0時(shí)代。”德國(guó)漢堡大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)者尤恩·卡斯普爾告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，特朗普政府過(guò)去幾年對(duì)CFIUS進(jìn)行了很多調(diào)整，一個(gè)重要目的或許就是針對(duì)中資企業(yè)。尤恩建議，中企今后在收購(gòu)美企或有美國(guó)分公司的國(guó)際企業(yè)前，一定要做好功課，盡量避開(kāi)重點(diǎn)審查行業(yè)，如能源、半導(dǎo)體、高科技等領(lǐng)域。

“CFIUS失去獨(dú)立審查的作用，完全是貫徹白宮意圖的辦事員而已。”人大重陽(yáng)高級(jí)研究員、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易學(xué)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)首席專(zhuān)家何偉文告訴《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者，特朗普政府蠻橫無(wú)理地封禁TikTok，完全是政治上敵視中國(guó)和商業(yè)上保護(hù)美國(guó)公司的赤裸裸表演。談到這次由CFIUS通知TikTok必須出售給美國(guó)公司，何偉文認(rèn)為，TikTok是商業(yè)銷(xiāo)售娛樂(lè)軟件，不屬于CFIUS的投資審查范圍。美國(guó)強(qiáng)買(mǎi)TikTok事件再次表明了美國(guó)極端保護(hù)主義和霸權(quán)主義，使人想起美國(guó)當(dāng)年打壓日本的東芝和法國(guó)的阿爾斯通。不同的是，對(duì)于中國(guó)公司，美國(guó)政府將商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)極大地意識(shí)形態(tài)化和政治化，更加惡劣，更有破壞性。